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前沿研究 | 姚清晨:嵌入与变构—数字化技术重塑政府治理体系的逻辑及其基层困境

发布时间: 2022-11-10 来源:

作者简介

姚清晨,北京大学政府管理学院博士后,北大-开普云数字化转型联合实验室助理研究员,研究方向:数字政府、公共政策;郁俊莉,北京大学政府管理学院教授、博士生导师,研究方向:国家治理、公共政策。

摘要

数字化技术嵌入政府治理体系的逻辑机理体现在四个方面:引发行政权力与组织体系的结构变化、冲击传统行政责任分配认定逻辑、促进行政流程优化与行政人员更替、改变政社间信息关系与互动模式。在这一变革过程中,基层政府数字化转型面临诸多结构性困境,包括数据共享过程中部门本位与属地管辖之间的冲突、基层政府职能履行过程中因技术适用导致的权责背离、基层政府“一网通办”的有限运行以及政企合作中的技术挟持、数据风险和数据确权相关制度缺失等。最后提出四个方面的调适路径。

1.

引言

以互联网为代表的新一代信息技术通过人们的感知、设计、执行与使用,得以嵌入既定的政府治理结构和治理机制之中,从而在其中发挥效用,其产生逻辑既是技术的、理性的,也是社会的、政治的。基于ICT的治理技术在政府行政体制中的引入、嵌套、固化、沉淀,既有效地改变了既有行政体制的实际运作方式与过程,提升了行政绩效,又重塑了民众与政府之间、现实行政结构体系与虚拟治理结构体系之间的关系[1]。理论上讲,以层级制原则构建的政府行政体系运行不可避免地涉及信息的上传下达、公文的制作与发放以及不同职能部门间的分工与合作等,因此数字化带来的信息传递高速化、形式数据化和服务平台化等特征势必会对现有行政体系产生冲击,因为这些特征改变了政府层级间、部门间的沟通方式,打破了物理性的时空隔阂。更重要的是,这些特征同时改变了作为整体的政府同社会之间的互动模式,权力与权利之间的不平衡状态得以转变。

数字化技术的嵌入赋予了政府组织结构以整体性、协同性和扁平化的特征,与此同时,政府建立起更加畅通和完善的社会偏好回应机制,由此,社会拥有了相对于政府更加平等的地位和监督制约能力。这一系列的转变得益于数字化技术对政府和社会的双向赋权,这是政府数字化转型的重要维度之一,借由这一过程,行政权力与组织体系和“权力-权利”结构得以局部重塑。问题的重点在于回答这一重塑过程是如何运转的。对这一问题的探讨,一方面可以检验数字治理理论对于我国政府治理实践的匹配度和适用性,另一方面可以丰富技术与组织关系的理论范畴,具有一定的理论意义。如果数字化技术引发政府治理体系变革这一进程是不可逆转的历史潮流和推进现代化的必要举措,那么这一进程在现实运行中存在哪些困境,如何进行制度调适以应对这些困境,对这一问题的探讨具有较强的现实意义。

本文试图在回顾相关研究的基础上,剖析数字化技术对政府治理体系的重塑机理,在此基础上,基于通过访谈获取的第一手材料,归纳我国当前政府治理数字化转型的基层困境,并提出相应的调适路径。需要说明的是,政府治理体系与政府治理能力共同构成政府治理的完整内涵,本文所关注的是政府治理体系。公共行政视角下的政府治理体系即政府管理内部事务和社会事务的制度体系,以及政府、市场、社会等各个方面的体制机制和法律法规安排,表现为政府系统内部自上而下以及各级政府因职能分工而形成的“条块结合”的复杂权力结构和由此产生的职能体系及组织架构。

2.

文献述评与分析框架

(一)文献述评

近年来,数字化转型越来越被战略信息系统(Information System,IS)的研究者[2]和从业者[3]所关注。宏观上讲,数字化转型意味着通过对数字技术的使用而引发社会和不同行业的深刻变化[4]。在组织层面,有学者认为企业必须通过实施“接受数字化转型并推行更好的运营绩效的战略”,以寻找利用数字化技术进行创新的方法[5]。

聚焦政府组织的数字化转型,唯尚(Vishanth W)研究了公共部门的数字化服务转型(Digitally-Enabled Service Transformation,DEST),认为作为一种技术驱动的变革形式,DEST的特征和结构主要是通过与制度要素的持续相互作用形成的[6]。这实质上属于技术与组织或制度之间关系的研究范畴,政府数字化转型不仅仅是数字技术在政府治理中的应用,技术的适用也并非机械式的,其必然涉及与组织结构的互动。数字化技术在嵌入政府组织的过程中,将受到来自组织结构、组织制度和组织文化的重新塑造。无论是社会-技术理论(Social-Technical Theory)还是技术决定论(Technological Determinism)都无法就信息通信技术在数字时代公共组织变革中的作用提供一个全面和令人满意的解释。能够确定的是,信息技术对公共组织变革的影响在很大程度上取决于组织中的其他要素(流程、人员、文化和结构等)[7]。


国内相关研究涉及政府治理的诸多方面,如政府治理模式创新[8]、政府治理能力提升[9]等,其中关于政府决策机制与决策方式的转变这一主题占据了主流。许阳总结了国内学者关于大数据推进政府治理现代化的研究热点,包括大数据概念特征、应用案例以及大数据背景下政府治理面临的挑战、治理模式变革、政府数据开放等方面[10]。作为一种数字化技术,大数据对政府的“嵌入”涉及理念、结构和能力三个层面[11],可以促进政府决策科学化、公共服务高效化、政府治理的精准性以及多中心协同局面的出现[12]。

国内学者还就数字政府建设面临的阻碍与困境,以及如何打造数字政府和促进政府数字化转型开展了研究。王伟玲认为体制机制不畅、法律固化藩篱、连通应用不足等阻碍了我国数字政府建设进程[13]。朱玲在分析我国数字政府建设困境时提出了同样的观点[14]。数字政府建设之所以面临诸多阻碍,其根本原因在于政府数字化转型的整体性、协同性内在要求与传统科层体制及运行机制之间存在结构性张力[15]。在推进路径方面,徐晓林主张以标准化为切入点,逐步应用并完善云端共享平台,深度融合机制与技术的创新,保障配套资源支撑[16]。

无论是国外还是国内,学者在探讨数字化技术引发政府治理变革这一话题时,通常将政府治理视作一个整体,从功能或职能的角度分析变化的样态,较少将政府治理的不同维度区分开来进行专门的研究。并且,相关研究成果大多表现为规范性研究,即应当如何顺应潮流、推进变革、实施举措,对于转型中的困境关注不多。即便是关注现实场景中的困境与阻碍,也大多将研究对象锁定在省级政府层面,相较之下,研究市级、区县乃至乡镇街道政府数字化转型的成果很少。虽然涉及市级及以下层级政府数字化转型的研究为数不多,但研究所涉及的主题呈现出多重面向:有数据治理模式相关研究,如夏义堃探讨了基层数据治理模式的结构性要素及其影响[17];有治理逻辑变革相关研究,如刘凤等提出了数字社会背景下城市基层治理逻辑的变革路径[18];有实现路径相关研究,如张文静基于京浙两地基层政府的实证分析提出了基层治理的数字化路径[19];还有数字治理的伦理问题相关研究,如黄建伟等指出当前基层政府数字治理中的伦理困境,并提出了优化路径[20]。然而,整体而言,国内关于基层政府数字化转型的研究成果,尤其是基于实证案例的相关文献依然偏少。本文在数字化技术引发政府治理变革这一主题下,维度上聚焦政府治理体系,层级上聚焦基层政府,内容上聚焦转型的逻辑及其现实困境,试图以问题导向和实证逻辑充实现有的研究成果。

(二)分析框架

技术与组织关系的研究是政治学、行政学和社会学的重要研究主题,自20世纪50年代以后呈现出“技术决定论”“技术结构化论”和“互构论”三大视角[21]。简·芳汀对信息技术与组织制度间关系进行了创新性的梳理与评论。芳汀认为在她之前的此类研究倾向于认为技术对于结构有直接的决定性影响,技术的嵌入可以像物理作用或化学反应那样自然性地引起组织结构的变化。然而,芳汀认为事实并非如此,甚至相反,她提出了“被执行的技术”(Enacted Technology)这一概念以区别于客观的信息技术(Objected Technology),认为信息技术能否得到执行取决于官僚体制、规范准则、文化风俗等制度性因素。在技术决定论和技术社会建构理论以外,还有一种技术的结构化理论以及基于此发展起来的技术与组织“互构理论”[22],即技术与组织之间是一个共时的互动系统,且信息技术与组织之间并不是一次性关系,而是有阶段的、长期的互动关系[23]。“互构”使得技术与组织在动态中实现一种和谐状态[24]。

着眼于数字化技术对当前我国政府治理体系的重塑及其在基层面临的困境,本文提出基于过程视角的“技术嵌入—体系变构—梗阻调适”的分析框架,用以分析重塑过程的逻辑机理和基层转型的难题与调适。

首先是技术嵌入,本文所谓技术即数字化技术,用以指代以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术中,被政府所“执行”(Enacted)的一系列技术的总和。技术嵌入是指被执行的技术通过改变政府内部或外部的信息结构、行为程序、资源处置等方式使原有政府治理体系发生整体或局部重塑的过程。从过程视角看,技术嵌入是数字化技术重塑政府治理体系的逻辑起点。

其次是体系变构,体系即政府治理体系,内核是行政权力,外显为基于体制机制和制度安排的组织架构和职责体系,同时包含政府与社会间制度化的互动模式。有学者从组织形态、组织构成和组织运行三个方面概括智慧社会背景下政府组织的转型过程[25]。实际上,除了这三个方面,数字化技术引发的政府治理体系变构还涉及组织背后的权责体系以及政府与社会的关系变化。从过程视角看,体系变构是技术嵌入之后的政府“回应”,而回应的方式则不只是引入,还包括修正、再设计、不适应等等。

最后是梗阻调适,即政府对数字化技术嵌入政府治理体系过程中所引发的各种“不适”进行调整的过程,同时也是制度性因素“塑造”技术的过程。如同互构理论所主张的,梗阻调适作为数字化技术重塑政府治理体系中的一环,并不是一次性的,而是有阶段的、长期的。由此,政府治理体系在不断地梗阻调适中实现数字化和现代化。

总之,数字化技术的魅力在于它为组织问题的解决提供了前所未有的弹性空间,可以在实现组织运行机制重组的同时不至于打破组织赖以生存的稳定结构。然而,数字化技术不能自动地嵌入组织结构,它需要被制度合理地配置并予以支持。时至今日,数字化技术已经成为政府组织有效运转必不可少的基础设施[26]。在此背景下,探讨数字化技术嵌入政府治理体系的过程机制可以让“虚拟机构发挥更大的整合效率”的必要条件得以实现,这也是推进政府治理数字化转型的必然要求。

3.

嵌入与变构:数字化技术

重塑政府治理体系的逻辑机理

在数字化技术对行政权力与组织体系产生影响的过程中,政府是作为一个整体身处其中的。在政府内部,对这一影响的正式的制度性回应也是自上而下展开的。因为,政府治理体系表现为一系列稳定的制度规范和组织架构,具有结构刚性,行政权力随层级逐级集中也规定了涉及治理体系的改革必然要得到自上而下的授权与命令。即使是经由地方性创新而后为中央认可并推行全国的治理体系变革,其初始的创新举措也必然基于中央对地方的许可。就此,技术嵌入引发的行政权力与组织体系重塑便更多体现在上级政府层面,基层政府在时序上通常是滞后的。再者,即便不触及机构改革或权责调整,而仅涉及行政流程或行政人员的改革举措也需要一定程度的资源投入,在改革结果并不明朗,成本收益并不清晰的情况下,基层政府往往缺少为创新性举措“买单”的意愿。基于此,下文有关治理体系重塑的讨论更多集中在地方政府层面,基层政府在其中基本上是“模仿”、执行与“细化”上级的改革举措。

(一)数字化技术引发行政权力与组织体系的结构变化

行政权力与组织体系在结构维度的变化形式包括权力的横向配置与权力的纵向配置两个方面,二者分别涉及同一政府层级中权力依据内容的划分以及不同政府层级间的权力划分。同一政府层级的横向权力配置实际上涉及政府职能的专业化分工,行政权力是一切行政管理工作的生命线,是行政职能的来源和基本条件,因此,行政权力的横向配置实则表现为政府行政职能的横向配置。不同层级间的权力划分反映的是上级政府和基层政府之间的关系,基层政府的行政权力一方面来自上级政府的授权,另一方面也由地方各级人民代表大会授予,这样的权力逐级“补充”机制避免了行政授权自上而下因层级过多而导致的行政权力“稀释”与“乏力”。从行政职责的角度看,我国纵向政府间职责体系具有明显的“职责同构”特征,行政权力作为行政职责的来源与依据,同样呈现出与这种职责配置模式相类似的“上下一般粗”的特征,即不同层级的政府在横向的权力划分上高度统一,呈现明显的同质性。由此,横纵双向的权力配置构成了我国“金字塔式”的伞状辐射型行政权力与组织体系。理论上讲,行政权力是行政职能的来源和依据,而行政组织又是行政权力和行政职能的载体,任何行政权力的实施或行政职能的履行都离不开具体的行政组织或行政人员。行政权力体系的结构变化会引发行政职能的转变或行政组织的变化,此二者可以更加直观、具象地反映行政权力重塑在现实中的表现。因此,数字化技术对行政权力之结构维度的影响可以从其后所产生的政府职能转变和行政组织结构变化中体现出来,如表1所示:

实践中,数字化技术引发行政权力与组织体系横向配置变化的突出表现是各地大数据管理机构的设立。近年来,地方政府为应对大数据的快速发展,纷纷组建政府数据治理机构,在数据治理的制度化方面做出了重要创新[27]。如表2所示,自贵州省于2015年设立全国第一家省级大数据管理机构开始,至2019年,全国几乎所有的省级行政区均设立了专门的“互联网+政务服务”或大数据管理机构,承担推进“互联网+政务服务”和大数据的应用、管理及发展等职能。其后,各市级行政区也纷纷设立了相应机构,如北京市多个区政府新设了相关机构,强化信息化和数据的管理,东城、朝阳、丰台、延庆等区均在科技和信息化局加挂了大数据(管理)局牌子[28]。各省级和市级行政区“互联网+政务服务”和大数据管理机构的设立充分体现了“数字化技术引发行政权责体系之横向整合”这一命题。不同地方政府通过对原有政府办公厅、工信委、经信委以及原有信息中心相关职能进行重组以整合成立大数据局等相关机构,或者是在原有机构基础上加挂大数据相关机构牌子,成立大数据治理机构[29]。如重庆市大数据应用管理局整合了原市经济信息委的大数据、信息化推进职能以及市发展改革委的社会公共信息资源整合与应用、智慧城市建设职能;天津市大数据管理中心是整合了34家信息服务类事业单位后设立的。  

用发展的眼光看待信息技术对政府组织体系的重塑,本研究认为数字化技术引发行政权力的结构维度变化仍然处在整个变化周期的初始阶段,表现为横向整合的迅速推进。正是因为推进迅速并且相关机构的设立属于各省市在新一轮机构改革中的“自选动作”,因此依然面临诸多问题,如各省市大数据管理机构定位不一、性质不明、职能不清、配置不优等[30]。相比之下,行政权责体系纵向维度的整合更是处于尚未在行政组织层面表现出来的“酝酿”和“蓄势待发”阶段。随着数字化技术的进一步发展及其在行政权责体系中的深度嵌入,我国政府组织结构的纵向维度将面临新的改革趋势。有学者设想了我国地级市政府机构设置的未来模式——市级政府一管到底,撤销区级政府和街道办事处建制,新设行政区委员会作为“派出机构”提供综合性管理与服务;完善社区服务体制,形成市政府—行政区委员—社区“一级政府、两级管理、三级服务”的组织体系。不论这一设想有无根据,是否科学,毋庸置疑的是,“科层制的政府组织模式正在伴随着数据开放、数据共享进程的深入而逐渐模糊了边界并更为扁平化”[31],这必然成为数字时代行政权责体系和政府组织结构的变化趋向。

(二)数字化技术冲击行政责任分配认定的传统逻辑

作为一个行政学基本概念,行政责任是指政府及其构成主体因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。如前所述,行政权力是一切行政管理工作的生命线,行政责任的存在即是依托这条生命线的。没有行政权力就没有行政责任,有多大的行政权力就有多大的行政责任,权责一致已经成为现代政府和现代行政的基本特征。从这个意义上讲,行政权力体系的变化与行政责任体系的变化是同步的,一个行政组织被赋予行政权力的同时也被赋予了同等“分量”的行政责任。这样,通过对行政权力体系的重塑,数字技术实现了对行政责任体系的重塑。这其中自然也包括因技术赋能而引起的政府向社会的权力让渡以及政府内部纵向层级间自上而下的权力下放所引发的行政责任变化。技术进步所产生的工具革命和功能转换直接改变了政府能力的范围,也改变了人民对公共和私人领域的想象,并最终影响对行政责任的定义与要求[32]。这是行政责任分配认定在数字时代的变化之一,它是间接的、附带的和外显化的。

数字化技术冲击行政责任分配认定的第二个表现在于,大数据的客观性、科学性,尤其是抽象性,压缩了行政人员进行行政自由裁量和情境化操作的空间,致使行政任务的执行呈现一定程度的“同质化”倾向,无法应对复杂多变的治理场景,导致面向一线的行政责任履行面临困难。通俗地说,行政责任就是一个行政组织或一个行政人员的“分内之事”。前数字时代对行政责任进行分配认定的逻辑是尽可能地分解工作流程与操作程序并使之标准化、具象化,而后将这些分解的“任务单元”分配给特定的组织和个人,并为每一个“任务单元”设计与之相符并一一对应的“惩罚单元”。由此,行政责任在政府内部一刻不停地运转,形成了一个严密的系统。但是实际上,日常行政中的行政责任履行,或者说任务执行是十分生动的、情境化的,落实到单一组织和个人头上的“任务单元”并不一定能被“自动化”地完成,它是在行政人员的注意力分配和自由裁量中,在一个任务“交差”的“可接受区间”中被完成的。之所以如此,是因为对于更加宏观的政府系统而言,分配到不同行政组织和行政人员身上的“任务单元”可能是相互冲突的⑤。这些内生性的目标冲突与行政责任之间存在制度性张力。现实中往往依赖行政首长或一线公务员情境化地进行平衡,才能最终决定在某个情境下应该更优先落实哪项行政责任,这种情境化抉择是非人格化数据分析难以明确的[32]。然而,数字时代由于信息技术的嵌入和大数据的非人格化特征,使得行政任务的履行减少了对行政人员的依赖,同时也减少了行政责任所内含的人文关怀。当基于技术理性创设的系统完全代替了活生生的人,那么与人相关的灵活性和真实性也将随之消解,抽象的算法无法回应真实的体验,也无法平衡行政组织内的目标冲突,这对于公共行政而言并非益事。


(三)数字化技术促进行政流程优化和行政人员更替

作为数字化技术的代表之一,关于依靠大数据技术和大数据资源优化行政流程的讨论几乎出现在每一篇探讨大数据影响政府治理的文献中,加上现实情境中实务部门对大数据的利用大多从精简机构、优化流程开始,“让数据多跑路,让群众少跑腿”也成为政府推行“互联网+政务服务”和“最多跑一次”改革等数字化转型手段的直接目标,这不免让人产生一种大数据对于政府治理的意义所在便是优化行政流程和替代人力劳动的直观认知。在“为人民服务”的根本宗旨和“满足人民群众对美好生活向往”的时代要求的驱动下,建设服务型、回应型、责任型政府已成为政府改革的主要目标,这些因素都催促着政府治理逻辑转向以民众为中心。

“最多跑一次”改革便是这一逻辑转变的成功探索,它从民众的视角出发,提出民众办理一项事务只需要往政府部门跑一次的改革目标。这与原来站在政府视角的做法形成鲜明对比。郁建兴将这一改革形象地解释为:“最多跑一次改革体现了老百姓对一个‘整体政府’的追求,就像我们把一头猪推到肉联厂里面,出来就是火腿肠,你不需要知道这个猪是怎么屠宰的、怎么保鲜的、怎么加工的,一切都由政府跑、由数据跑。”显然,从“一头猪”到“火腿肠”必须经过许多道加工工序,在专业化分工细致的当代社会,几乎每一道工序都实现了标准化,并被规范为某种重复性活动。传统政府中心主义中,民众如果想获得“火腿肠”,那么他可能需要亲自参与每一道工序,甚至要在不同的工厂(部门)间来回打转。数字化技术的意义就在于让信息和数据的即时传递代替人为的延时跑动,让算法代替程式化、标准化的重复劳动,让人工智能代替简单的体力劳动者。例如,大数据技术以及无处不在无时不有的人机交互使得行政人员的工作“处处留痕”“处处留数”,政府据此可以收集这些行为痕迹数据并对公务员的工作绩效进行测评。并且,大数据技术可以将诸多原本独立、无序、隐性的数据转变为显性数据并发展其间存在的关联,政府据此可以利用这些关联对行政流程和行政人员的工作做出更加合理的安排,促进行政事项的科学化。除此之外,大数据技术可以为政府公共服务流程再造提供新的技术支持,使服务流程更简洁方便快速,从而大大降低公共服务的交易成本[12]。

从根本上讲,无论是行政流程的优化还是行政人员的替代,其直接目的都是促进政府服务效率的提升和政府服务供给的标准化,这是数字技术嵌入政府治理积极效用的直接体现。从公共行政发展史的角度看,对政府数字化转型的迫切追求一定程度上意味着“科学管理主义”的回归和“技治主义”的抬头,此时我们需要采取审慎的态度,谨防技术嵌入政府治理过程中的“过犹不及”,真正将“以民众为中心”作为治理逻辑的价值导向,否则,对数字化技术的无尽追求可能会让改革走向另一个极端。

(四)数字化技术改变政社间信息关系与互动模式

数字时代,技术对政府与社会实施双向赋能,政府与社会关系在赋能中发生了新变化。一方面,政府与社会间沟通渠道的扩宽。大数据等数字化技术在政府信息能力的提升方面担当着基础性作用,势必强化政府干预社会的能力,尤其是在政策传播、社会监测和行政沟通方面的能力。对于社会而言,数字化技术的发展为公民表达政治诉求提供了新的渠道。例如,2020年8月,我国“十四五”规划编制工作开展网上征求意见活动,于多个平台累计收到网民建言超过101.8万条,这在我国五年规划编制史上是第一次。

另一方面,互联网创造了一个独立于现实之外的思想、言论和交往空间,而通过网络实现的社会政治交往则提供了新的几乎不受时空限制的政治表达、政治参与、政治代表和政治监督渠道。大数据等数字技术在提升民众政治素养的同时进一步地培养了民众的公民意识和权利意识,为社会和民众提供了前所未有的监督国家权力的手段与方法。以民主监督为例,网络空间的反腐败举报与投诉正在成为民众参与腐败治理的重要形式与手段。数据显示,中央纪委国家监委网站2013年9月2日正式开通上线并公开接受网络举报以来,网络举报数量呈现明显上升之势。由此,大数据等数字化技术促使公民的知情权和监督权“由虚变实”,具有了在真实世界运用的意义,而不只是“纸面上的权利”。

此外,大数据等数字化技术改变了公民的行为方式和思维模式。简单地说,大数据等数字化技术和其承载终端一道,给了每一个公民面向全社会的“话筒”,同时也给了他们“讲话的机会”。这和此前公民更多以接受信息为主的“受众”身份形成了鲜明对比。有学者研究发现,从微博时代到微信时代,国家(政府)依靠其学习能力,通过吸收并采纳大数据等新一代信息技术,服务于对公民诉求的精准化回应,以此将大数据对政府治理的冲击消纳融合进政府治理之中。由此,在微博时代,技术赋能社会的效应更明显;而在微信时代,技术赋能政府与技术赋能社会达到了一个相对平衡。

4.

梗阻与调适:政府治理体系

数字化的基层难题及其破解方案

(一)数字化技术重塑政府治理体系的基层困境及其成因

1.“纵强横弱”:数据共享中的部门本位与属地管辖

条块关系是中国地方政府体制的基本结构性关系,其症结在于职责同构[33]。职责同构使得属于“条条”的管理职责同时又在“块块”的职责范围之内。越往基层,“块块”的职能部门所拥有的职责被“条条”的业务部门“肢解”得越严重,导致基层政府“块块”部门往往不具有单独处理事务所需的完整统一的权限[34]。这进一步导致了基层治理中的“纵强横弱”现象,对于基层政府的数据共享机制而言,由于行业管理限制、数据管理权限上收等因素,许多产自属地的数据却无法实现属地返还,造成基层政府职能部门在数据使用方面的困难。有学者总结,G2G(Government to Government)数据互联互通不充分是政府数字化转型的突出症结[35]。

基层政府职责同构引发的条块冲突和“纵强横弱”现象给数据共享造成了阻碍,同时加剧了部门本位主义及其与数据属地管辖之间的原有矛盾。现实场景中,由于“纵强横弱”的条块冲突的存在,基层政府的一些职能部门奉行部门本位主义[36],秉承“谁掌握信息谁就掌握话语权”,以执行上级职能部门的要求,或者担心数据泄露[37]等为理由,拒绝向本级政府的其他部门共享数据资源。

调研中,当笔者问及当地数据收集情况时,访谈对象大多向笔者展示平台汇集了多少条、多大量的数据,而不是归集了多少部门、涉及多少权限。实际上,基层数据共享机制中的“条块冲突”与我国信息化建设之初采取以部门专网为主的建设方案有关。长期以来,我国以政府不同业务部门为单位,建设了许多自上而下直通基层的信息采集系统和业务办公系统[38]。然而,由于基础信息的同质性,采集项目交叉重复,与此同时各业务部门之间又缺乏信息整合机制与属地返还机制,“条块冲突”在所难免。这些现象产生的后果是,在基层政府政务部门的政务数据资源管理上,“条条”“侵犯”了“块块”的权利,或者说“条条”“剥夺”了“块块”的权利。笔者在调研中了解到的真实情况可以佐证这一冲突的存在:

“在数据共享的过程中其实存在很多阻力。比如说有些职能部门压根不愿意配合做(政务数据资源共享)这个事情,还有的部门基于能力或者注意力分配这些原因,共享得不够好。因为政务部门承担一定的行政职能,它可能会把自己掌握的信息当作独有的资源。甚至有的部门会以保密等理由,不愿意共享数据。”(访谈来源:T市D区网信办工作人员)

“我们区的大数据共享平台已经建设完成了,但是平台建完,不代表数据能够收完。(在数据共享上,各个职能部门)都是迫于上级压力进行配合。”(访谈来源:C市Y区大数据局应用推广和融合发展科工作人员)

2.权责背离:基层政府职能履行中的责任推卸

根据权责一致的原则,政府行使多大的权力,就必须承担多大的责任[39]。然而在科层组织的实际运行中,常常会出现权责背离,尤其是权力大于责任的不对等倾向[40]。对于基层政府而言,其组成人员更多的是“街头官僚”,他们通常直面具体复杂的治理场景,与老百姓直接打交道,在此过程中,他们行使政府组织赋予的自由裁量权,并承担相应的行政责任。实践中,出于科层制的固有缺陷以及“趋利避害”的“人性假设”,基层政府的工作人员总是倾向于关注权力而推卸责任。

如果把推卸责任视作一项具体的行为,那么这一行为必然存在一个行为主体,也必然存在一个行为客体。在当前简政放权和政府数字化转型同步推进的背景下,基层政府职能履行中责任推卸的“背锅者”可能是更下一级的政府部门工作人员,也可能是“承担”处理具体行政事项任务的信息技术。对于政府内部而言,行政权限沿着纵向层级的路线自上而下逐级下放,但是在实际执行过程中,这一权限的逐级下放发生了扭曲。具体来说,上级政府在这一过程中并未下放实际的行政权限,而只下放了与权限相对应的工作内容及其行政责任。笔者对B市X区J街道政务服务中心的调研证实了这一问题。从纵向政府层级的角度看,街道办作为区级政府的派出机构,属于法定政府组织体系内的最低层级政府。伴随简政放权改革的推行,街道办承接了来自上级政府下放的行政权力,在许多事项上拥有了改革以前没有的权限,这有利于街道办作为与群众更近的政府层级掌握更多的治理资源。然而,正如上文提到的,J街道在承接上级政府下放的行政权限时,并未从实际上拥有行政权力,而是被下放了更多的行政工作与行政责任,成为上级政府职能部门的“背锅者”。

“说实话街道层面就是干活的。人家市里加区里,总是说权力下放什么的,其实下放权力的同时就是下了活了。言外之意就是活给你了,权力就给你了,责任就多了。区里就是活给你了,权力没给你,我们街道层面就是这种状态。(关于行政责任)是哪个环节出问题,哪个环节负责任,也就是说权力下放变成了责任下放。”(访谈来源:B市X区J街道政务服务中心工作人员)

在简政放权的背景下,区级政府职能部门将行政权限下放给街道办,在此过程中出现了两方面的问题:一方面,区级政府部门的权限下放不足,在处理专门业务需要密钥授权的情况下,区级政府部门出于市级下放不足和审慎对待权力下放等原因,没有给街道办足够的授权,导致街道办在履行相关职能时行政效率受到限制;另一方面,在有限的权限下放过程中,区级政府并未将权力、职能和责任“打包”下放,而是选择性地保留了“审批”权限,街道办由此承担了更为繁重的任务以及因“做事”而带来的行政责任。

3.“表里不一”:基层政府“一网通办”的有限运行

从民众的角度看,“一网通办”就是线上办事只需登录一次即可办理所有事项,这要求政府在线政务服务平台实现一体化整合,即无论是面向民众的“前台”还是系统运行的“后台”,都必须实现有效整合,打通不同业务部门操作系统,聚合其数据资源。然而在现实场景中,这一整合的要求和需求并未在基层政府层面得到贯彻和满足。笔者在对B市X区J街道政务服务中心的调研中了解到:

“咱们整体上推行的一窗式综合受理平台,目前来说用得还可以,但是还不是特别完善,有一些受密钥限制的(业务)在上面受理不了,只能进专门的业务系统。就是说,前台我们所显示的系统,也就是受理老百姓业务的这个系统,它是一个整体的,但是涉及一些专业性的东西,比如要专门做失业的登记,就得拿出密钥来,还得插上密钥,密钥的授权只有两个窗口。就是说形式上我做到一口通办了,但是我还是没有处理这个东西的权限。就像我最初跟你说的,它整个就是各自为政,谁的系统跟谁的系统都不衔接。”(访谈来源:B市X区J街道政务服务中心工作人员)

由此,基层政府“一网通办”存在所谓“表里不一”的现象,即只整合了表面的受理入口,却没有整合内里的基于部门的业务系统。这一问题的关键在于政府各个业务部门之间因专业划分而导致的职能分割,以及基层政府职能履行中的权责背离。对于直面人民群众,办理具体行政事项(以民政类为主)的基层政府而言,他们一方面没有处理特定业务的权限,另一方面又无法打通部门或业务边界,这让他们处在一个十分尴尬的局面。原本应当作为基层治理主要行动者的基层政府变成了老百姓和各个职能部门之间的“收发室”,治理资源下沉变成了一句空话。更重要的是,流于形式的“一网通办”使得基层政府数字化转型停留在表面,触及组织结构的改革举措进展迟缓,这不利于政府治理现代化的整体推进。

“一网通办”名不副实的现象不仅出现在街道层面,社区层面作为更低层级的准行政化单位,同样存在这一问题。可以说,如果街道成为“收发室”的话,社区就是这个“收发室”的“收发窗口”。笔者在对C市Y区L街道Y社区的调研中了解到:

“我们有很多平台,现在是每个人对应负责一个系统(平台),但是互相之间又不知道对方的系统,这也导致我们在了解一些信息的时候必须要通过特定的系统才行。这些东西本来是可以通过一个系统全部解决,让每一个人都知道这个数据,但是现在没有,而且从现在政府体制、经费划拨等方面来看,也不太可能实现。”(访谈来源:C市Y区L街道Y社区工作人员)

4.政企合作的数据安全风险与数据确权难题

大数据在给人类社会带来诸多驱动、发现、转型与便捷的同时,也带来了前所未有的信息安全威胁与风险,并形成了与传统信息安全不同的新特点[41]。从所涉内容的角度看,数据安全问题包括诸多方面,其中被人们论及最多的莫过于数据隐私——大数据可能造成对个人隐私的侵犯,对此已经无须过多证明[42]。本质上讲,数据安全治理解决的是“怎样保护数据”的问题,所面向的是防止已经产生的数据被他人非法占有并利用。相应地就出现了另外一个同等重要的问题——既然要保护数据以免他人非法占有并利用,那么究竟是谁应该占用数据,又究竟是谁可以利用数据,也就是“数据应该由谁来管”。这就是数据治理中的数据确权,即针对不同来源的数据以法律形式明确其产权归属,从法律制度上确定数据的权利人[43]。不同于对人身权、隐私权的关注,数据确权关注大数据的财产属性,它要“确定”的是数据之“产权”。正因为如此,数据确权问题更多为法学界所重视,但相关研究成果并不多。毫无疑问的是,无论是数据安全风险还是数据确权难题,均对政府数字化转型进程造成了一定程度的阻碍。

现实情境中引发数据安全风险的因素不一而足,数据产权(Data Property Right)的模糊不清便是其中之一,表现为数据产权在法律性质、权利内容、权利归属方面存在着诸多制度空白[44]。不仅如此,有学者指出,无论是源于工商业时代立法的既有制度框架,还是建立在劳动赋权的简单论证之上的新型权利理论,均无法回应数据确权的现实诉求[45]。

与此同时,公共权力部门在抽象承认网络空间公民个人信息权利和承诺保障公民个人隐私和信息安全的同时,并没有积极完善相关立法和严格实行依法行政[46]。这不免造成了网络空间中政府权力与公民权益的非均衡现象。除此之外,公众更应当担忧的是市场中企业组织对个人信息的掌握以及对数据隐私的侵犯。难怪有学者认为,近年来以BAT为代表的互联网平台企业的兴起和扩张对公民隐私构成了巨大威胁,具体表现为互联网平台在个人信息数据收集、使用、保护过程中对公民隐私权的种种侵权行为[47]。

擅自“窃取”用户信息显然是违法违规行为,但通过合法渠道收集数据,又经由算法分析获取信息,进而以此作为面向公众而获利的资源,这一点在多大程度上受到法律保护,又在多大程度上损害了公众利益,目前看来,对这一问题的回答依然模糊。但能够明确的是,若要清晰化公众和企业组织对生产于公众的数据的各类各阶段的权利归属,必须通过数据确权以规范数据产权。否则,大数据领域中的公地悲剧、市场垄断和逆向选择等负外部性将永远无法消除,公众相对于大数据之资源潜力也永远只是供给方而非受益方。

(二)调适路径:面向需求、整体主义与制度的供给侧改革

1.确立数据属地返还机制,破除数据部门主义壁垒

基层政府数字化转型在治理体系层面的诸多结构性梗阻中,首当其冲的便是数据共享中的部门本位与属地管辖,简言之就是数据共享机制的不健全、不通畅与不到位。究其根源,这一结构性梗阻依然是当前数据共享的体制机制不健全导致的。

为此,需要确立政务数据信息的属地返还机制,破除数据共享中的部门主义壁垒。具体来说,基层政府各职能部门依然是政务数据信息的主要收集者,为避免基层政府层级中各部门之间的推诿扯皮,他们可以将政务数据信息打包传递给“条条”上的上级业务指导部门,这样层层向上传递,最终这些不同业务部门的政务数据信息将会被汇集到国家层面,国务院各部委将由此掌握各自业务范围内的全国性政务数据信息。此时,由当前负责全国范围内政务信息收集与整理的部门,作为汇总全国政务数据信息的机构,承担这一职能,或者新设立国家大数据局履行这一职责。而后,由这一全国性政务数据信息管理机构或国家大数据局,将汇总了不同业务部门的各层级、各地区政务数据信息资源库,逐级向下转移给不同层级、不同地区的政府大数据管理机构。图1直观地展示了政务数据信息属地返还机制的数据传输路线。相较于各层级政府分别汇集各层级不同业务部门的政务数据信息这种模式面临的重重阻力,属地返还机制侧重“条条关系”,依靠不同业务系统中的信息传输链条,自下而上汇集信息,使得同一层级中的信息汇集仅限于国家层面,大大降低了信息横向传递的阻力。而后,由专业的政务数据信息管理机构自下而上传输信息,再由不同层级的政务数据信息管理机构或大数据局负责信息的共享,由此破除了数据共享中的部门主义壁垒。

2.理顺基层政府权责关系,打造整体政府业务平台

理顺权责关系,最为核心的要求是坚持权责一致原则,即公共权力行使者履行职责和义务应与其所拥有的权力相匹配[48]。除此之外,理顺权责关系,尤其是基层政府的权责关系,还有另外一个核心要求,就是权力与责任在基层政府各层级、各部门之间的科学合理配置。与权责一致原则源于保障社会正义不同,权力与责任的合理配置更多地源于技术与工作的专业化分工,这更加倾向于对效率的追求。

为此,一方面应当理顺基层政府的权责关系,坚持权责一致的基本原则,促进权力与责任在不同部门之间的合理配置。在目标一致并清晰可达的前提下,合作主体的权责范围越明晰,合作越容易开展。对于基层政府而言,要保证权力和责任同时下放。另一方面,应当坚持以需求为导向的整合。这既包括形式上的整合,也包括内容上的整合。“一网通办”的实行是基于公众需求的数字化改革举措,站在用户的角度看,这大大提升了办事效率,但政府内部深层结构转型的滞后使得基层政府的“里子”依然呈现分割化、碎片化特征,制约了“一网通办”的深化。在具体举措上,当务之急是促进政务服务后台的一体化,整合不同的行政业务系统,在达到一网通办的同时,实现一网统管、一网运行。需要强调的是,与这一举措同时展开的必须包括权责范围的合理划分与界定。

3.拓展数字化应用场景,提升数字化协同治理水平

政府治理尤其是基层治理中的治理场景千差万别,提升政府数字化治理效能,必须拓展数字化技术在多元治理场景中的应用,否则政府治理体系的数字化转型就无法有效回应民众需求,“以人民为中心”的数字政府价值理念就无法落实。数字化协同即多元主体间基于数字技术开展协作。协同通过构建一套新的合作规则,形成一个包括多元主体及其行动规则的新的复杂系统,以应对现实中的复杂性问题。

为此,首先要重组治理场景的信息结构,提升连接效率,保证治理相关方在特定治理场景中实现基于数字化技术的互联互通。其次,要基于特定治理场景中的任务需求,搭建治理相关方的协作平台,实现协同治理场景的业务嵌入,提升办事效率,提高治理效能。最后,要完善数字化协同治理的规则体系。有效协同制度产生的关键是协同条块部门的理念和利益,构建广泛的理念共同体和利益联盟[49]。因此,一方面要通过加强顶层设计、设计技术标准、细化合作规则、健全配套机制等举措完善数字化协同治理的一系列显性规则;另一方面要通过梳理协同意识、培养数字素养和技能、完善社会信用体系建设等举措健全数字化协同治理的隐性规则[50]。

4.加快国家层面数据确权立法,明确数据安全责任

产权即一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权力[51]。由此,产权是一种选择权,是包含所有权、使用权、收益权和处置权在内的复数概念,其本质是一种社会关系。据此,数据产权便可以理解为人们针对数据所享有的专有权。

在大数据成为社会重要资源的数字时代背景下,清晰地界定数据的权利归属对于提高大数据资源的配置效率,促进大数据资源的功用最大化,从而成为经济发展的重要增长点,其重要性不言而喻。有学者主张,对平台数据进行确权应当遵循场景化的规则制定方式,以理性规则和个案来自下而上地推动数据规则体系演进,而非寻求数据的统一性规则[52]。除此之外,由于产权归属的明晰同时意味着安全责任的明确,由此产生了数据确权的另一个正外部性,也就是数据安全性的提升。

论及数据安全的维护,一个核心问题是如何防止数据泄露,而之所以数据泄露会给个人和组织带来风险,是因为数据本身拥有价值,(大)数据可以给使用者带来收益。数据安全治理和对数据隐私保护一方面应从治理体系的角度出发,诉诸法律法规的制定和规章制度的完善等,另一方面应从治理能力的角度出发,诉诸政府风险意识的提升、防控机制的健全和安全技术的适用等。对数据安全的保护可以参考生态环境保护的一项重要原则,即“谁污染、谁治理,谁开发、谁保护”,这一原则应用到数据安全保护中,便是“谁制造风险、谁承担责任,谁获得收益、谁负责保护”。换言之,一个组织(尤其是互联网企业)如果获取或收集民众(互联网企业产品使用者)的个人信息或受到法律保护的相关数据,在此过程中这些信息与数据存在泄漏风险,那么这个风险就必须由制造该风险的组织承担。同理,如果一个组织利用这些数据获取收益,那么这个组织就担负有保护这些数据安全的责任。这既符合权利与义务对等的公平性原则,也具有现实意义上的可操作性。

参考文献(略)

此文来源自:https://mp.weixin.qq.com/s/ft7pD5Jp3QNIGcEhYZo96g

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